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希望与隐忧:中国稀土案的前景分析
2014年3月,WTO公布了美国、欧盟、日本等成员方诉中国稀土钨钼产品出口措施案(简称:"稀土案")专家组报告,该报告认为,中国政府采取的一系列限制上述产品出口的措施违反了WTO规则,应予修正以使其符合WTO相关规则。对此,中方表示遗憾并已于近日决定就该专家组报告向WTO上诉机构提出上诉。

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近年来,中国政府出于保护环境以及国内可用竭资源之目的陆续出台了一系列限制稀土等原材料出口的措施,这引起了美、欧、日等视稀土为战略资源且长期从中国进口的传统"大户"们的不满。但事实上,中国所拥有的稀土资源并不丰富,却一直以来是全世界稀土出口最多的国家。随着高科技产业的迅速发展,全球对稀土的需求和消耗量快速增长。稀土资源属于不可再生的矿产资源,由于多年来的大量、无序开采,中国的稀土资源已濒临用竭。另一方面,稀土生产、加工过程对于生态环境影响巨大,其开采所造成的环境污染比较严重。可见,在一定程度上限制稀土出口无疑有助于遏制中国稀土开采的势头,符合可持续发展的政策目标。

许多人不理解,就是这样一个非常正当的措施为何没能得到WTO专家组认可,反而判中方败诉?有人不禁要问,难道中国政府必须牺牲本国资源和环境维持向发达国家的大量出口吗?这对中国而言公平吗?实际上,只要通读专家组报告,就不难发现,WTO专家组并未认定中国政府限制稀土等原材料出口的目的是错误的,不仅如此,专家组对中方为保护环境和可用竭资源的初衷予以肯定,认为这不仅符合WTO奉行的可持续发展宗旨,也是中国拥有管理自然资源的主权权利。但遗憾的是,专家组认为,中方采取的一些限制出口措施并未达到上述目的,对于中方提出的一些合理证据和观点未予采信。特别是在出口税措施上,尽管有一名专家组成员支持中方观点,但最终专家组还是认为中方无权援引GATT第20条"一般例外"条款为中国采取的出口税抗辩。

在上诉过程中,我们应当认真分析专家组报告,在此基础上,充分运用WTO规则和法律解释依据据理力争,尽最大努力争取上诉取得成功。按照WTO规定,上诉机构仅对上诉案件的法律问题进行审查,因此,法律规则的运用能力、解释能力对于上诉能否成功至关重要。目前看来,对于上诉最终结果来说,希望与忧虑并存。

一方面,在出口税问题上,一名专家组成员以及俄罗斯、巴西、阿根廷等成员方对中国相关立场的支持使我们看到了希望。在案件审理中,该名专家认为,从WTO协定的完整性以及整体解释的角度出发,中方应同WTO成员方一道在出口税问题上享有GATT第20条赋予的"一般例外"权利,该条款允许成员方在符合法定条件的前提下为保护环境及可用竭资源、保护人类及动植物生命健康而违反WTO规则。

在WTO已裁决的中国--九种原材料案中,WTO专家组仅依据中国"加入议定书"第11.3条出口税条款未援引GATT1994就认定中方无权在出口税问题上主张GATT第20条"一般例外"赋予的权利,这对中国等WTO新成员来说显然不公平。为此,中国政府有关部门以及国际法专家、学者一直利用各种场合、积极运用国际法理论和WTO规则据理力争,此次终于赢得"稀土案"中一名专家以及几个重要WTO成员方的支持,可谓取得了重要进展。但可以想见,在这个问题上,中国与美、欧、日之间上诉过程中势必还会有一场恶战,我们一定要做好各方面的充分准备,争取WTO上诉机构能改变以前所持的立场,转而支持中方在出口税方面援引GATT第20条"一般例外"的权利。

此外,对于专家组无视中方提交的某些证据以及为保护环境和可用竭资源所做的努力,特别是认为中国政府对稀土等采取的数量限制、许可证等出口限制措施与WTO规则的观点,我们应当进一步对上诉机构做出解释和抗辩。当然,从WTO以往的司法实践看,上诉机构推翻专家组裁决的可能性并不很大,这也是我们对上诉结果的隐忧,但即便如此,也不应动摇、甚至放弃争取权利的决心和信心,因为上诉毕竟是我们重申观点和立场的重要机会。

与此同时,在国内,我国政府相关部门和地方也应当重新审视限制稀土等原材料出口政策措施的执行和具体落实过程中是否还存在亟待改进的地方。例如,按照WTO规则要求以及国际法中的"善意原则",在限制出口的同时也应当限制国内生产和消费,如果一方面对出口进行限制、而另一方面国内生产和消费却在增加,这就会对国际贸易形成"任意的、变相的歧视",这是WTO规则所不允许的。特别应注意的是,在中央政府已制定相关政策后,一些地方政府和企业仅为自己的"蝇头小利",公开或隐蔽地继续大量开采稀土,所谓"上有政策、下有对策",这不仅与国家为环境保护作出的努力和相关决策背道而驰,而且还会授人以柄、成为他人攻击中国的稀土政策的证据。此外,为贯彻保护环境和可用竭资源的方针,中央政府各部门之间、中央与地方之间的相关政策和措施还应进一步做到协调一致,绝对避免出现各自为政、制定的规则不统一的局面,这也是WTO统一实施以及透明度原则要求成员方承担的协定义务,在这方面,我们还有许多工作要做。

总之,"稀土案"带给我们很多启示和思考,希望与隐忧并存,但这对于我国今后制定环境保护政策以及促进立法科学化、精细化、统一化而言,并非是一件坏事。

注:本文已发表在2014年4月29日新华社《经济参考报》,发表时有部分修改。

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