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【编者按】现行宪法的第五次修改工作具有一定的独立性,澳门现金网:早于党的十九大启动,同时在宪法修改过程中结合了党的十九大精神,使得现行宪法能够始终与执政党的大政方针保持价值理念和制度逻辑上的一致性,确保宪法与社会现实相适应,充分体现了现行宪法与时俱进的品格。
以宪法修改为契机全面推进依宪治国

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【内容摘要】 本文详细介绍了现行宪法第五次修改工作的全过程以及此次修宪相对于现行宪法前四次修改所具有的特征,指出现行宪法的第五次修改工作具有一定的独立性,早于党的十九大启动,同时在宪法修改过程中结合了党的十九大精神,特别是把党的十九大提出的一系列重要理论观点、重大方针政策,特别是习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法,使得党章规定的指导思想通过宪法修改转变为宪法所肯定的国家指导思想,保证了执政党执政理念的完整性和统一性。此外,论文指出,此次宪法修改还完善了五项宪法制度,其中国家主席任期制度和宪法实施监督制度都是原来就有的,通过这次宪法修改进一步加以完善;宪法宣誓制度、国家监察制度和设区的市享有地方立法权制度是通过宪法修改在宪法中新增设的制度。通过上述修改使得现行宪法能够始终与执政党的大政方针保持价值理念和制度逻辑上的一致性,确保宪法与社会现实相适应,充分体现了现行宪法与时俱进的品格。最后,论文还对此次宪法修改所体现的执政党依宪治国、依宪执政的决心、信心和行动力作了分析,指出现行宪法的第五次修改强调了宪法的规范指引作用,弘扬了宪法权威,有助于推动全面依法治国各项法治工作的有序进行,同时也为践行党的十九大提出的“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作”提供了坚实的宪法基础。

【关键词】 宪法修改 宪法修正案 十九大精神 习近平新时代中国特色社会主义思想 宪法制度 宪法原则

2018年3月11日下午,十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》[1]。这是现行宪法的第五个修正案。修正案从第32条到第52条,共计21个修正条文[2],围绕着党的十九大精神,把党的十九大形成和确认的重要理论观点、重大方针政策,特别是习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法。与此同时,对国家主席任期制度和宪法实施监督制度进行了修改和完善,增设了国家监察制度、宪法宣誓制度和设区的市享有地方立法权制度,既保证了宪法能够及时和有效地把党的政策要求转化为国家的宪法原则和规范,又使得宪法能够适应改革开放和社会主义现代化建设的新情况新形势新要求,彰显了宪法自身与时俱进的品格,体现了宪法作为根本法的稳定性、连续性和权威性。当前和今后一段时间,结合党的十九大精神,认真贯彻学习宪法修正案的各项要义,对于深入领会此次宪法修改工作的意义[3],进一步贯彻落实宪法修正案的各项规定,全面推动宪法实施,加强宪法实施监督,树立宪法权威,具有非常重要的理论意义和实践价值。

一、现行宪法第五次修改工作的特点

此次宪法修改工作从时序上来看,早于党的十九大召开。2017年9月29日,中央政治局会议决定成立中央修宪小组,启动了此次宪法修改工作[4]。为了保证此次修宪工作的顺利进行,习近平总书记在中央政治局会议上对此次修宪工作明确了四项原则,为圆满地完成宪法修改的各项任务指明了方向。

习近平总书记明确指出,此次宪法修改:一是坚持党对宪法修改的领导。坚持党中央集中统一领导,增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和中国特色社会主义法治道路,把坚持党中央集中统一领导贯穿于宪法修改全过程,确保宪法修改的正确政治方向。二是严格依法按程序推进宪法修改。现行宪法第64条对宪法修改的程序作出了明确规定。在党中央领导下,通过对现行宪法历次修改实践,已经形成了符合宪法精神、行之有效的修宪工作程序和机制,即把政治建议程序与法定的提请审议和审议通过程序有机结合起来。先形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(草案)》,经党中央全会审议和通过;再依法形成《中华人民共和国宪法修正案(草案)》,由全国人大常委会提请全国人民代表大会审议和通过。三是充分发扬民主、广泛凝聚共识。宪法修改关系全局,影响广泛而深远,既要适应党和人民事业发展要求,又要遵循宪法法律发展规律。做好宪法修改工作,必须贯彻科学立法、民主立法、依法立法的要求,充分发扬民主,广泛凝聚共识,注重从政治上、大局上、战略上分析问题,注重从宪法发展的客观规律和内在要求上思考问题。四是坚持对宪法作部分修改、不作大改。我国现行宪法是一部好宪法。对各方面普遍要求修改、实践证明成熟、具有广泛共识、需要在宪法上予以体现和规范、非改不可的,进行必要的、适当的修改;对不成熟、有争议、有待进一步研究的,不作修改;对可改可不改、可以通过有关法律或者宪法解释予以明确的,原则上不作修改,修改宪法修改,既要注重原则,又要把握灵活性,要在修改宪法的过程中保持宪法的连续性、稳定性、权威性。

中央修宪小组成立之后,适逢党的十九大于2017年10月18日至24日在北京顺利召开。党的十九大是我党历史上具有里程碑意义的大会。十九大明确提出了我国已经进入了“新时代”,并根据改革开放和社会主义现代化建设的新情况新形势新要求,在党章中确认了习近平新时代中国特色社会主义思想作为党的指导思想的重要地位,明确了社会主义现代化建设两步走的奋斗目标,提出在2020年全面建成小康社会之后,用15年时间,到2035年把我国基本建成社会主义现代化国家;再用15年,到2050年把我国建设成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族的伟大复兴。“新时代”、“新指南”和“新目标”构成了党的十九大的重要特色,成为党的十九大精神的核心内涵[5]。

党的十九大之后,为了充分贯彻落实党的十九大精神,特别是要将党的领导贯穿于宪法修改工作的全过程,中央修宪小组结合党的十九大精神,在征求社会各界关于宪法修改的意见基础上提出了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(征求意见稿)》,并将征求意见稿下发党内外征求意见,并广泛听取各界人士、专家学者的意见和建议,最后由十九届二中全会审议通过了《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》,正式完成了现行宪法修改工作的政治建议程序。随后十二届全国人大常委会第32次会议根据中共中央的建议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案(草案)》和提请十三届全国人大一次会议审议的关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的议案,最后,由十三届全国人大一次会议于2018年3月11日下午高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》。至此,从2017年9月29日中央政治局会议成立中央修宪小组正式启动此次宪法修改工作到十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》,其间总共经过了161天。在这161天中,中央修宪小组根据习近平总书记在中央政治局会议提出的此次宪法修改应当遵循的四项原则,结合党的十九大精神,集中全党智慧,充分反映民意,广泛凝聚共识,把党的意志、国家意志和人民意志有机结合起来,把现行宪法修改的政治建议程序与法定的提请审议和审议通过程序有机地结合起来,圆满地完成了此次宪法修改的各项任务,产生了具有与时俱进品格的现行宪法的第五个修正案。

根据党中央对宪法修改的部署,2017年11月13日,党中央发出征求对修改宪法部分内容意见的通知,请各地区各部门各方面在精心组织讨论、广泛听取意见的基础上提出宪法修改建议。各地区各部门各方面共提交书面报告118份。受党中央委托,中央统战部召开党外人士座谈会,听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。经过梳理,各地区各部门各方面共提出修改意见2639条。宪法修改小组认真贯彻党的十九大精神和党中央确定的总体要求和原则,深入研究、扎实工作,在充分发扬民主、广泛征求意见的基础上,经反复修改形成了中央修宪建议草案稿。

中央政治局常委会会议、中央政治局会议分别审议了中央修宪建议草案稿。12月12日,根据党中央决定,中央办公厅发出通知,就中央修宪建议草案稿下发党内一定范围征求意见。各地区各部门各方面反馈书面报告118份,共提出修改意见230条。党中央还以适当方式征求了党内部分老同志的意见。12月15日,习近平总书记主持召开党外人士座谈会,当面听取各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士代表的意见和建议。党外人士提交了书面发言稿10份。2018年1月2日至3日,根据党中央安排,张德江同志主持召开4场座谈会,分别听取中央和国家机关有关部门党委(党组)负责同志、智库和专家学者、各省区市人大常委会党组负责同志对中央修宪建议草案稿的意见和建议。与会同志提交书面材料52份[6]。

2018年1月18日至19日,党的十九届二中全会期间,党中央修宪建议草案在充分吸收与会同志的意见和建议,并作进一步修改完善后获得通过。用一次中央全会专门讨论宪法修改问题,这在我们党的历史上还是第一次,充分表明以习近平同志为核心的党中央对宪法修改的高度重视,对依法治国、依宪治国的身体力行。

2018年1月26日,中共中央向全国人大常委会提出《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》。2018年1月29日至30日,十二届全国人大常委会召开第三十二次会议,中共中央政治局常委、宪法修改小组副组长栗战书受中共中央委托,就党中央修宪建议向常委会作了说明。会议讨论了党中央修宪建议,全票通过了全国人大常委会关于提请审议宪法修正案草案的议案和宪法修正案草案,决定提请十三届全国人大一次会议审议。

2018年3月5日上午,一本本《中华人民共和国宪法修正案(草案)》,整齐地摆放在出席十三届全国人大一次会议的每一名全国人大代表座席前。受十二届全国人大常委会委托,十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨向大会作关于宪法修正案草案的说明。

值得关注的是,此次宪法修改工作与现行宪法前四次修改略有不同的是,宪法修改工作始终坚持了“原则性与灵活性相结合”的特点,根据习近平总书记在2017年9月29日中央政治局会议对此次宪法修改工作提出的第四项原则的要求,坚持“应当修改的一定要修改”。为了加强人大在推进宪法实施和监督中的作用,党的十九届三中全会提出将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。根据党的十九届三中全会的决定,全国人大会议把这项内容纳入了宪法修正案[7]。这样,现行宪法第五个修正案实际上汇聚了党的十九届二中全会决议和十九届三中全会决议两个全会决议的精神,这是区别于前四次宪法修改工作最显著的特点,也充分反映了此次宪法修改工作具有更强的科学性、开放性、民主性,遵循了宪法修改自身的客观规律,在宪法修改过程中,把那些真正需要通过宪法修改写进宪法的重大事项及时和有效地写入宪法,保证了宪法修改工作的科学性和有效性。

二、现行宪法第五个修正案的内容、特征

2018年3月11日下午十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》的修正条文从第32条到第52条,共计21个条文,相对于1988年2个修正条文、1993年9个修正条文、1999年6个修正条文和2004年14个修正条文[8]来说,此次第五次宪法修改对于现行宪法的修改和完善的幅度要更大一些,但总体上来看,仍然属于对现行宪法的部分修改,其修改规模尚未构成全面修改的程度。

从第五个宪法修正案对现行宪法文本的修改情况来看,主要涉及到对宪法原则与宪法规范两个方面的修改与完善。宪法原则是指导宪法规范的指导思想、国家政策和具体的协调规范,通常规定在宪法的序言和总纲部分,既有表达宪法基本价值的宪法理论特性,也有指明行动方向的宪法政策特征,是指导思想、理论观点和重大方针政策的有机结合。宪法规范一般包括了直接指向人们行为的权利性规范、义务性规范和禁止性规范,具有约束人们行为的直接法律效力。宪法规范作为调整人们行为的根本法律规范,对一切国家机关、社会组织和公民个人的行为都有直接的指引作用。由于宪法规范是针对个别行为的,而在实际生活中,宪法规范总是围绕着某个社会关系的要素存在,因此,形成了关于某类要素的宪法规范结合体,例如,围绕着国家机关的职权职责形成的国家机构职权制度。故作为调整社会关系的总体法律规范,宪法规范在宪法文本中更多地表现为宪法制度,涉及到政治、经济、文化、社会等各个领域以及国家机关、社会组织和公民个人行为各个方面。宪法制度是宪法规范的集合体,对于国家机关、社会组织和公民个人的行为也具有明确的规范指引作用。宪法作为规定国家根本制度和根本任务的根本法,在调整社会关系和指引人们行为时也具有宪法原则与宪法规范两个方面的特征。宪法规范直接调整人们的行为,宪法原则则通过指引和调整宪法规范来间接地影响人们的行为,是宪法规范的“规范”。通常,宪法修改也是针对宪法原则与宪法规范两个方面的内容进行。

此次宪法修改,其事项也涉及到了宪法原则与宪法规范两个方面的修改与完善。从宪法原则的角度来看,宪法修正案对宪法中所规定的国家的指导思想[9]做了进一步补充,使得宪法中所确立的国家指导思想与党章所规定的党的指导思想之间保持了高度一致。由于此次宪法修改工作适逢党的十九大召开,中央修宪小组在提出修改宪法部分内容的建议过程中,结合党的十九大精神作为修改宪法的指导思想,因此,在将“习近平新时代中国特色社会主义思想”写入宪法的同时,又根据党的十九大报告对“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为一个科学和完整的理论体系的深刻解读,将对于理解“习近平新时代中国特色社会主义思想”至关重要的一系列重要理论观点和重大方针政策同时写入宪法,使得“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为国家指导思想写入宪法文本之后,不只是停留于“概念入宪”,而是随同一系列重要理论观点和重大方针政策一并写入宪法,将“习近平新时代中国特色社会主义思想”作为一个科学和完整的思想体系“整体入宪”,从而极大地丰富了宪法的理论基础,强化了宪法原则的价值内涵,提高了宪法原则对于宪法规范和宪法制度的规范指导作用。在随同“习近平新时代中国特色社会主义思想”一同写入宪法的重要理论观点中,最重要的观点都在党的十九大报告中所提及的“八个明确”中得到充分体现。党的十九大报告对“习近平新时代中国特色社会主义思想”的核心价值做出了集中阐述,指出了要正确理解习近平新时代中国特色社会主义思想的思想内涵,必须明确坚持和发展中国特色社会主义,总任务是实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴,在全面建成小康社会的基础上,分两步走在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国;明确新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕;明确中国特色社会主义事业总体布局是“五位一体”、战略布局是“四个全面”,强调坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信;明确全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化;明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家;明确党在新时代的强军目标是建设一支听党指挥、能打胜仗、作风优良的人民军队,把人民军队建设成为世界一流军队;明确中国特色大国外交要推动构建新型国际关系,推动构建人类命运共同体;明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导,党是最高政治领导力量,提出新时代党的建设总要求,突出政治建设在党的建设中的重要地位。

2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第32条,对于现行宪法第七自然段做了较为全面地修改,充分体现了重要理论观点随同指导思想一并写入宪法的各项要求,规定:宪法序言第七自然段中“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下”修改为“在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下”;“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”;在“自力更生,艰苦奋斗”前增写“贯彻新发展理念”;“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。这一自然段相应修改为:“中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,在马克思列宁主义、毛泽东思想的指引下,坚持真理,修正错误,战胜许多艰难险阻而取得的。我国将长期处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,沿着中国特色社会主义道路,集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,坚持改革开放,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义市场经济,发展社会主义民主,健全社会主义法治,贯彻新发展理念,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴。”

此次宪法修正案在把党的十九大提出的一系列重要理论观点写进宪法的过程中,始终把习近平新时代中国特色社会主义思想作为一个完整的思想理论体系[10],通过“八个明确”细化了这一思想理论体系的核心价值。宪法修正案在反映“八个明确”的具体要求时,虽然没有全盘照抄照搬,但是,最核心的价值思想在宪法修正案得到了确认。例如,宪法修正案第39条规定:宪法第二十四条第二款中“国家提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”修改为“国家倡导社会主义核心价值观,提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德”。这一款相应修改为:“国家倡导社会主义核心价值观,提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德,在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育,进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育,反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”上述条款明确肯定了作为习近平新时代中国特色社会主义思想的核心理念“社会主义核心价值观”。尽管1982年宪法第24条的规定被宪法学理论一直确认为“精神文明建设”条款[11],但把“国家倡导社会主义核心价值观”写入宪法所规定的“精神文明条款”,更有利于突出作为根本法的宪法对精神文明的核心价值内涵和要求的关注,这意味着宪法所规定的“精神文明”事项在“社会主义核心价值观”入宪之后,必须要以“社会主义核心价值观”为基础来构建推动社会主义精神文明建设的各项制度措施,必须要以社会主义核心价值观作为提升社会精神文明和道德水准的价值基础,要把社会主义核心价值观有效地融合社会主义道德价值体系。此外,宪法修正案还根据习近平新时代中国特色社会主义改革思想,把“改革”作为与社会主义革命、社会主义建设相并行的社会主义实践形式写进了宪法,至此,现行宪法所确认的社会主义初级阶段社会主义实践形式由“革命”与“建设”两分法发展为“革命”、“改革”与“建设”三分法,这样的规定就为在社会主义初级阶段始终不渝地坚持改革开放的政策提供了宪法依据。“改革”成为社会主义实践的重要形式,必须要常抓不懈,绝对不能因为改革开放取得了一定阶段性成果或者是改革开放遇到了困难而放弃改革。总的来说,此次宪法修改通过把党的十九大报告中提出的“八个明确”中的重要理论观点和重大理论判断写入宪法,为习近平新时代中国特色社会主义思想作为指导思想被写入宪法提供了丰富的思想基础和理论资源,使得习近平新时代中国特色社会主义思想的入宪不只停留在概念入宪,而是真正地把习近平新时代中国特色社会主义思想作为一个完整的思想理论体系写入宪法,完善和丰富了宪法原则,为推动宪法规范的有效实施提供了明确的方向指引。

党的十九大为了从理论与实践相统一的两个角度来深刻地理解习近平新时代中国特色社会主义思想的理论内涵,在提出“八个明确”的同时,又提出了“坚持和发展中国特色社会主义”的十四个“基本方略”。这十四个“基本方略” 有利于深刻领会习近平新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵,在各项工作中全面和有效地加以准确贯彻落实。十四个“基本方略”体现了习近平新时代中国特色社会主义思想指导实践的价值要求,为坚持、发展和完善习近平新时代中国特色社会主义思想的理论体系和价值内容提供了广泛的实践空间,在实践中具有重大方针政策的指导意义。此次宪法修改,将对于全面深刻理解习近平新时代中国特色社会主义思想入宪的实践意义具有非常重要辅助作用的一系列重大方针政策,在结合十九大报告明确提出的“坚持和发展中国特色社会主义”十四个“基本方略”的基础上,一并写入宪法,丰富和完善了现行宪法所规定的各项根本任务,为改革开放和社会主义现代化建设事业进一步指明了行动的路线和方向。这些内容集中体现在宪法修正案的第33条到第35条。宪法修正案第33条将“致力于中华民族伟大复兴的爱国者”作为宪法序言所规定的“爱国统一战线”的一部分写入宪法,进一步壮大了实现社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴中国梦的队伍,最广泛地团结了一切可以团结的力量共同致力于中华民族的伟大复兴事业。宪法修正案第34条规定:宪法序言第十一自然段中“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。”修改为:“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立,并将继续加强。”至此,“和谐”成为衡量社会主义民族关系的一项重要政策尺度和标准。此外,党的十九大报告明确地提出了大国外交的和平外交战略以及推动构建人类命运共同体的理念,此次宪法修正案第35条全面和系统地体现了上述要求,规定中国坚持独立自主的对外政策,坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处的五项原则,坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略,发展同各国的外交关系和经济、文化交流,推动构建人类命运共同体;坚持反对帝国主义、霸权主义、殖民主义,加强同世界各国人民的团结,支持被压迫民族和发展中国家争取和维护民族独立、发展民族经济的正义斗争,为维护世界和平和促进人类进步事业而努力。

另外,在此次修宪将指导思想入宪过程中最值得令人关注的是宪法修正案第36条的规定,该条明确宪法第一条第二款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”后增写一句,内容为:“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文尽管不是新中国宪法修改工作的首创,但是,与全面修改1954年宪法产生的1975年宪法和1978年宪法相比,此次将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法具有更加不同凡响的意义。1975年宪法曾经把中国共产党的领导写入宪法正文,甚至明确规定“中国共产党中央军事委员会主席统帅全国武装力量”[12]。但这样的规定把宪法的法律特性与党章的性质完全混为一体了,没有科学地区分共产党执政的基本方式要实现党政适当分开,不能采取简单的以党代政或者是以党治国的治理方式。毕竟我们党只有8900万党员,而现阶段仍然是社会主义初级阶段,社会发展阶段还没有成熟到可以把党规直接作为国家法律适用于所有的社会公众,因此,在坚持党的领导前提下,适当地将党政加以分开,可以最大限度地保证党的政治领导地位和国家机器的有效运转,形成制度健全、良好的监督机制,保持执政党执政的先进性。但是,坚持党政适当分开并不意味着不要党的领导,甚至要在国家生活中忽视党的领导地位,实现“党政分离”。党的十九大报告明确指出:“党政军民学、东西南北中,党是领导一切的”,为此,把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法有助于我们增强对社会主义现代化建设事业的信心,有利于我们始终保持清醒的头脑,始终把坚持党的领导放在各项工作的首位。故此次宪法修改,把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文,对于加强执政党的领导,完善执政方式,提高执政能力和水平都有非常重要的保障作用。

与结合党的十九大精神,把党的十九大确立的重要理论观点、重大方针政策,特别是习近平新时代中国特色社会主义思想写入宪法,进一步充实了现行宪法的宪法原则内涵相对照的是,此次宪法修改还对作为宪法规范的集合体宪法制度做了修改和完善。其中,有两项宪法制度过去在宪法文本中有,这次通过修改进一步予以完善,主要有两项,包括国家主席任期制度的修改和完善[13]、通过将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会[14]来加强全国人大及其常委会依据宪法行使宪法实施监督职权的工作。另外有三项制度是现行宪法文本中没有的,通过此次宪法修改写进了宪法,成为宪法所增设的新增设的制度,包括将宪法宣誓制度写进宪法、监察委员会作为独立的国家机关写入宪法以及将设区的市享有立法权写入宪法。上述三项新增制度的入宪,丰富了现行宪法所确立的宪法制度,体现了宪法自身不断与社会现实相适应的与时俱进的品格。其中宪法宣誓制度最早由党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所主张,该决定规定:“建立宪法宣誓制度,凡经人大及其常委会选举或者决定任命的国家工作人员正式就职时公开向宪法宣誓。”随后,2015年7月1日十二届全国人大常委会十五次会议通过了《关于实行宪法宣誓制度的决定》,并于2018年2月24日由十二届全国人大常委会二十二次会议加以修订。宪法宣誓制度是一种宪法实施的保障制度,其制度设计原理是通过宣誓者的宣誓行为促使宣誓者对宪法产生一种崇敬感、畏惧感从而约束其履职后严格地依宪办事,谨防自身的履职行为超越宪法规定的职权甚至是滥用职权[15]。国家监察制度的入宪为从2016年底开始推行的国家监察体制改革提供了明确的宪法依据,为作为国家监察委员会和地方各级监察委员会开展监察工作提供基本法律依据的《中华人民共和国监察法》的制定和出台提供了合宪性前提。正是宪法修正案明确规定了监察委员会的性质、地位、组成方式、领导体制和活动原则,才使得2018年3月20日十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国监察法》有了“根据宪法,制定本法”的宪法基础。宪法修正案关于设区的市享有地方立法权的规定,解决了《中华人民共和国立法法》自身存在的价值矛盾。2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第3条明确规定:“立法应当遵循宪法的基本原则”。而新修订的《立法法》在现行宪法没有肯定设区的市享有地方立法权的前提下就先行规定了设区的市人大及其常委会享有制定地方性法规的立法权、设区的市人民政府享有制定地方政府规章的立法权,很显然,《立法法》关于设区的市享有地方立法权的规定与《立法法》第3条规定的“立法应当遵循宪法的基本原则”存在着不一致的地方,此次将设区的市享有地方立法权写入宪法,从立法制度上真正解决了设区的市享有地方立法权的“合宪性”,从而确立了“依宪立法”[16]的权威性,维护了宪法作为中国特色社会主义法律体系的核心的地位。

三、此次宪法修改工作为全面推进依宪治国、依宪执政奠定了坚实的宪法基础

党的十九届二中全会审议通过了《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》,凸显了党对宪法修改实行全面领导原则的要求。党的十八届四中全会审议通过的《全面推进依法治国决定》对党领导宪法修改工作作了原则性的要求。决定规定:加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。此次宪法修改严格地遵循了党的领导原则。首先,2017年9月29日,中央政治局决定启动宪法修改程序,成立中央修宪小组,明确了党对宪法修改的领导权。其次,2017年10月18日至24日在北京举行的党的十九大的胜利召开,确立一系列重要理论观点、重大方针政策,特别是将习近平新时代中国特色社会主义思想作为党的指导思想写入了党章,为此次宪法修改工作指明了方向、奠定了修宪的基本框架。再次,在党的十九届二中全会审议通过《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》之后,2018年1月28日至29日,十二届全国人大常委会三十二次会议根据中共中央提出的修改宪法部分内容的建议,审议通过了《中华人民共和国宪法修改案(草案)》以及提请全国人大审议通过《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的议案,使得执政党的修宪主张得到了充分实现,并最终实现了党的意志、国家意志和人民意志的有机统一。正如党的十九届二中全会公报所指出的那样:要以这次宪法修改为契机,深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,坚持有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,把依法治国、依宪治国工作提高到一个新水平。由此可见,修宪不是最终目标,关键是要通过宪法修改来保证现行宪法始终与党的指导思想、重要理论观点和重大方针政策保持高度一致,使得宪法能够及时和有效地反映改革开放和社会主义现代化建设出现的新情况新要求,保持宪法的连续性、稳定性和权威性。十九届二中全会号召,全党同志要更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面深入贯彻党的十九大精神和本次全会精神,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,自觉维护宪法权威、保证宪法实施,为新时代推进全面依法治国、建设社会主义法治国家而努力奋斗。

此次宪法修改完全遵循现行宪法既往修改形成的宪法惯例,把执政党政治建议程序与全国人大常委会提请审议和全国人大审议通过法定程序有机结合起来,维护了宪法修改程序的权威性。从2017年9月29日中央政治局会议决定成立中央修宪小组到2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过《中华人民共和国宪法修正案》,始终遵循了宪法修改客观规律,按照科学立法、民主立法和依法立法的原则来全面推进宪法修改工作,在修改宪法的过程中重点关注通过宪法修改如何来促进宪法的实施,凸显了执政党依宪治国、依宪执政的决心、信心和行动能力。通过修改宪法,确立了“依宪立法”的原则,在把“监察委员会”作为独立的国家机关写入宪法之后,依据宪法的规定,制定《中华人民共和国监察法》,真正做到了把宪法修改工作与加强宪法实施的保障有机地结合起来,不仅科学和有效地践行了依宪治国、依宪执政,而且还把宪法修改活动作为学习宪法、宣传宪法、实施宪法的生动实践。正如党的十九届二中全会公报所指出的那样:“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威;捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严;保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。”在此次修改宪法过程中,最值得引人关注的特征是在党的十九届二中全会正式审议通过《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》之后,根据社会各界的普遍要求,又结合党的十九届三中全会审议通过的《关于党和国家机构改革方案》提出的把全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”的要求,在最后由十三届全国人大一次会议审议通过的《中华人民共和国宪法修正案》中增加了此项宪法修改的建议,不仅突出了全国人大宪法和法律委员会在加强宪法实施和监督中的重要作用,更重要的是充分体现了此次修宪根本宗旨在于推动宪法实施,特别是要认真贯彻落实党的十九大报告明确提出的“推进合宪性审查工作”的精神和具体要求,真正地实现执政党依宪治国、依宪执政的法治建设目标。此外,此次宪法修改直接推动和保障了宪法实施工作的开展。包括新一届中华人民共和国主席、中央军事委员会主席习近平总书记在内的国家领导人带头按照宪法修正案所确认的宪法宣誓制度的规定依法按程序进行宪法宣誓,一方面体现了执政党依宪治国的决心,另一方面,也有效地实现了现行宪法所规定的“法律面前人人平等”、“任何组织和个人都不得享有超越宪法和法律的特权”的宪法原则,真正实现了宪法学理论上所描述的“宪法时刻”[17],保证了宪法成为名副其实的根本法。

总之,此次宪法修改成果丰硕,不仅宪法修改的各项工作很好地体现了执政党依宪治国、依宪执政的执政主张,更重要的是宪法修改从一开始就指向了宪法实施的效果,以宪法修改为契机,全面推动依法治国的各项工作走向深入;以宪法修改为样本,侧重解决立法本身的合宪性问题,从而有效地推进了合宪性审查工作,维护了现行宪法作为根本法所具有的稳定性、连续性和权威性。

注释:

[1] 2018年3月11日15时52分,出席十三届全国人大一次会议的2964名全国人大代表以2958票赞同、2票反对、3票弃权以及1票作废,高票通过了《中华人民共和国宪法修正案》。

[2] 2018年3月11日通过的《中华人民共和国宪法修正案》第52条规定,现行宪法第三章“国家机构”增加“监察委员会”作为第七节,同时增加第123条到第127条。经过宪法修改,现行宪法从修改前的138条拓展为143条。

[3] 栗战书委员长在2018年3月27日《深入学习和贯彻实施宪法座谈会上的讲话》中明确指出:我们学习宣传和贯彻实施宪法,就是要落实宪法确立的中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征这一重要原则,坚持党对一切工作的领导,维护习近平总书记权威和核心地位,维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,保证国家政治安全特别是政权安全、制度安全。中国人大网2018年3月30日,参见http://www.gouhongxia.com/bmzdjm/npc/xinwen/2018-03/30/content_2052732.htm,2018年5月11日最新访问。

[4]“王晨作关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明(摘要)”,新华网2018年3月6日,参见http://www.gouhongxia.com/xzzcjm/politics/2018-03/06/c_1122496003.htm,2018年5月11日最新访问。

[5] 甄占民:《领会好党的十九大精神的基本要义》,《学习时报》2017年10月27日。

[6] “王晨作关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明(摘要)”,新华网2018年3月6日,参见http://www.gouhongxia.com/kczcjm/politics/2018-03/06/c_1122496003.htm,2018年5月11日最新访问。

[7] 王晨委员长在关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明中指出:“党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出,将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。上述调整涉及宪法第七十条中法律委员会名称的规定。根据党中央精神,将这个问题在本次会议审议宪法修正案(草案)时一并考虑。”新华网2018年3月6日,参见http://www.gouhongxia.com/jmzdd/politics/2018-03/06/c_1122496003.htm,2018年5月11日最新访问。

[8] 1988年修宪把“私营经济合法性”写入宪法,1993年修宪确立了“社会主义市场经济法律地位”,1999年修宪把“依法治国,建设社会主义法治国家”治国方略写入宪法,2004年修宪把“国家尊重和保障人权”写进宪法。

[9] 1982年现行宪法序言第七自然段明确规定:“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设。中国各族人民将继续在中国共产党领导下,在马克思列宁主义、毛泽东思想指引下,坚持人民民主专政,坚持社会主义道路,不断完善社会主义的各项制度,发展社会主义民主,健全社会主义法制,自力更生,艰苦奋斗,逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化,把我国建设成为高度文明、高度民主的社会主义国家。”上述规定首次把“四项基本原则”作为国家的指导思想写入了宪法。

[10] “习近平新时代中国特色社会主义思想是一个系统完整、逻辑严密的科学理论体系”,《光明日报》2017年11月28日。

[11] 黄鑫:《宪法秩序中的精神文明建设》,《上海政法学院学报(法治论丛)》2015年第4期。

[12] 1975年宪法第十五条规定:中国人民解放军和民兵是中国共产党领导的工农子弟兵,是各族人民的武装力量。中国共产党中央委员会主席统率全国武装力量。

[13] 《中华人民共和国宪法修正案》第45条规定:宪法第七十九条第三款“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。”修改为:“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”

[14]《中华人民共和国宪法修正案》第44条第二款规定:宪法第七十条第一款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为:“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”

[15] 王磊:《宪法宣誓制度的重要意义》,《中国人大》2015年第14期。

[16] 莫纪宏:《依宪立法是依宪治国的出发点》,《检察日报》2015年1月26日。

[17] 【德】贡塔?托依布纳、宾凯:《宪法时刻来临?——“触底反弹”的逻辑》,《交大法学》2013年第1期。

来源:西北大学学报(哲学社会科学版2018年第4期)

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